河南讀者鐵先生愛(ài)好旅游，近日來(lái)信反映，旅行中看到一些地方開(kāi)挖人工湖、濕地公園，有的發(fā)展旅游景區，有的搞生態(tài)工程?！氨热缛A北某縣建起上千畝水面的人工湖景觀(guān)帶。據當地人說(shuō)，搬遷4個(gè)村，征用了大片耕地?！?/span>
“原本一條曲徑小溪改頭換面變成寬闊河道，占了耕地，兩岸還重新栽種各類(lèi)親水植物，花費不少?！睆V東讀者劉先生來(lái)信說(shuō)，前不久回鄉發(fā)現，鎮上以建設美麗鄉村為名，盲目占地圈水造景，浪費公共資源，背離群眾意愿。
一段時(shí)間以來(lái)，本報收到多封讀者來(lái)信，反映一些地方違規占用耕地挖湖造景。挖湖造景沖擊耕地保護紅線(xiàn)，主要原因是什么？怎樣制止這種行為？記者深入多地采訪(fǎng)。
以河湖、濕地治理為名占用耕地挖田造湖，在城市建設中搞人造濕地公園、水利景觀(guān)
黃河上游某市這幾年以養殖項目工程為名，占用當地兩個(gè)村超7000畝土地建設濕地公園，其中占用耕地約1500畝，湖面利用耕地957畝。這里曾有一片自然形成的萬(wàn)畝湖泊，由于環(huán)境、人為等因素，水域面積萎縮了90%，水體污染嚴重?！爱敃r(shí)，為了讓水體形成自然凈化系統，我們就打算進(jìn)行魚(yú)類(lèi)養殖?！表椖克诘氐膮^農牧局有關(guān)負責人告訴記者，區政府也辦理了用地備案手續。
在中部某市，黃河流域一條重要支流穿城而過(guò)。當地違規批準征收土地，建設濕地景觀(guān)公園，不僅占用耕地開(kāi)挖水面，還配套建設國學(xué)館、廣場(chǎng)、古鎮等。據介紹，這座公園處于該支流盆地區域，周邊村莊生活污水直排，附近村民長(cháng)期自行墾種，河道不暢?！熬枚弥?，這里成為群眾反映強烈的垃圾灘、臭水溝?！碑數赜嘘P(guān)部門(mén)負責人表示，針對這些問(wèn)題，圍繞疏浚河道、改善生態(tài)、提升環(huán)境的綜合治理項目由此立項。
這些地方大多以治理湖泊、河流、濕地為名，不同程度存在違規占用耕地、挖田造湖造景的問(wèn)題，甚至一些地方并未履行合法用地審批手續就直接占用耕地，造成耕地隱性流失。記者調查發(fā)現，有的地方在城市建設中搞濕地公園、水利景觀(guān)，配套各類(lèi)休閑廣場(chǎng)、綠化工程，甚至衍生出生態(tài)農業(yè)、觀(guān)光農業(yè)、休閑旅游等生態(tài)項目，這背后往往都存在占用耕地、挖湖造景的問(wèn)題。
對此，四川讀者余志勇表示，耕地是農村發(fā)展和農業(yè)現代化的根基命脈，是保障國家糧食安全的基石。相關(guān)部門(mén)要加強監管，嚴禁違法占地挖湖造景。還有讀者表示，挖湖造景不僅危及耕地紅線(xiàn)，也破壞水資源平衡，進(jìn)而影響生態(tài)安全、糧食安全。應按照黨中央明確的“統一底圖、統一標準、統一規劃、統一平臺”和“全生命周期管理”的要求，在國土空間規劃統籌落實(shí)“三條控制線(xiàn)”的基礎上，強化細化全域、全要素的用途管制，從源頭上減少危及耕地保護等安全底線(xiàn)的開(kāi)發(fā)活動(dòng)。
國家層面對挖田造湖破壞耕地、侵害群眾權益行為，始終保持高壓態(tài)勢。近年來(lái)，自然資源部國家自然資源督察機構堅決貫徹落實(shí)中央關(guān)于耕地保護的重大決策部署，嚴格督察違法占用耕地突出問(wèn)題，對一些地方脫離實(shí)際盲目挖田造湖造景、沖擊耕地紅線(xiàn)、違法占用耕地等行為進(jìn)行了重點(diǎn)督察。2017年，發(fā)現江蘇、湖南、貴州等地243個(gè)挖田造湖、占地建水景項目，違規占用、破壞耕地10.89萬(wàn)畝。2019年，發(fā)現有1368個(gè)城市景觀(guān)公園、沿河沿湖綠化帶、湖泊濕地公園、城市綠化隔離帶等人造工程未辦理審批手續，涉及耕地18.67萬(wàn)畝，永久基本農田5.79萬(wàn)畝。有的甚至破壞耕地挖田造湖、挖田造河，憑空建設人工水景。
針對督察發(fā)現的問(wèn)題，國家自然資源督察機構向省級人民政府提出督察意見(jiàn)，督促落實(shí)責任、分類(lèi)整改，并對問(wèn)題突出的地市政府主要負責人進(jìn)行了約談。同時(shí)，發(fā)揮警示作用，公開(kāi)通報了一批違法違規典型問(wèn)題。今年1月，自然資源部再次掛牌督辦3起涉及違法占地挖田造湖的重大典型案件，包括西南某區建龍湖公園、中部某縣建森林公園，中南某縣建文化博覽園。
政績(jì)觀(guān)偏差，對耕地保護紅線(xiàn)和高質(zhì)量發(fā)展的理解不深不透
在實(shí)行最嚴格的耕地保護制度情況下，為何多地還出現這類(lèi)問(wèn)題？
1月初，記者來(lái)到西北某縣，看到原來(lái)建設的一片湖泊景觀(guān)水系，湖底已敷土并種上小麥和油菜，北岸坡地的樹(shù)木被移走，恢復耕種。此前，該項目未經(jīng)批準擅自占用耕地約200畝，在土地例行督察時(shí)被發(fā)現。事后，當地僅對不符合國土空間規劃的停車(chē)場(chǎng)和水泵房用地立案查處，沒(méi)有依法拆除而是予以沒(méi)收，對其他違法用地敷衍整改。
據了解，這里曾是一處水庫。附近村民稱(chēng)，水源主要來(lái)自山泉和自然降水，但泉眼出水減少，水庫逐漸干涸。村民在庫底自發(fā)墾種，全國土地調查中調繪為耕地。
“2017年，為發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)，縣里決定利用水庫打造景觀(guān)水系項目?！痹摽h林業(yè)局有關(guān)負責人說(shuō)，未能及時(shí)恢復土地原貌是因為對耕地屬性認識不清，只是簡(jiǎn)單地希望發(fā)展旅游經(jīng)濟，沒(méi)有站在耕地保護的高度利用資源。
當時(shí)，該項目用地僅與縣政府簽訂土地租用協(xié)議，并未進(jìn)行用地報批?！斑@里原是水庫，北坡糧食產(chǎn)量低，因此我們就認為休整水庫和綠化坡地不用走報批流程，在依法報批程序上認識不足?！痹摽h自然資源局有關(guān)負責人說(shuō)。
有讀者認為，一些地方輕耕地保護、重項目建設，說(shuō)到底是政績(jì)觀(guān)出現偏差，對耕地保護紅線(xiàn)和高質(zhì)量發(fā)展的理解不深不透。有的地方出于“拉動(dòng)投資、改善民生”目的，大量上馬水系景觀(guān)、河湖整治工程等，缺少山水林田湖草是生命共同體的系統理念，未能與耕地保護特別是永久基本農田保護統籌起來(lái)。
記者調查發(fā)現，實(shí)際工作中，一些地方對耕地保護的認識不到位，存在打“擦邊球”的心理。挖湖造景多為文旅產(chǎn)業(yè)項目、生態(tài)民生工程，有的無(wú)明顯地上建筑，有的為林草花卉等綠色植被，有的地方存在“無(wú)地上建筑、衛星照片可能拍不到、不用拆除”的想法，導致占用耕地問(wèn)題大量發(fā)生。
此外，一些地方還想方設法規避法定審批程序。比如，土地管理法明確，征收永久基本農田或者永久基本農田以外的耕地超過(guò)35公頃的，應由國務(wù)院批準。但是挖田造湖少則幾百畝、多則上萬(wàn)畝，而且大量占用耕地。于是，有的地方瞞天過(guò)海，將土地拆分為10多塊，每塊都不超過(guò)法律規定的面積，分多次上報省級政府審批。
“北方一些地區缺水，因此挖湖造景能夠帶來(lái)土地升值，吸引人來(lái)、吸引錢(qián)來(lái)?！敝袊麑W(xué)會(huì )城市水利專(zhuān)委會(huì )主任委員程曉陶表示，違法占用耕地挖田造湖，根子還是利益驅動(dòng)。一些地方用以租代征、資本下鄉等名目，將農用地性質(zhì)違法違規變?yōu)榉寝r用地。
對問(wèn)題突出的地方加大督察問(wèn)責力度，警惕形象工程、面子工程
2018年，住建部《關(guān)于在城市建設中切實(shí)防止形象工程政績(jì)工程的通知》明確，嚴禁打著(zhù)建設“生態(tài)文明”的旗號挖湖堆山造景；2020年，國辦《關(guān)于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》印發(fā)，嚴禁違規占用耕地挖湖造景，要求“占用永久基本農田的，要限期恢復，確實(shí)無(wú)法恢復的按照有關(guān)規定進(jìn)行補劃”；針對違規造景、違背規律搞保護修復等問(wèn)題，生態(tài)環(huán)境部出臺《關(guān)于加強生態(tài)保護監管工作的意見(jiàn)》……一系列政策舉措規范土地利用和管理秩序，有效遏制違法占用耕地挖湖造景等行為。
比如，前文提到的華北某市，整改糾正了“區政府違規決策”“以養殖項目工程為名非法批地”等問(wèn)題。中部某市撤掉征地通知，對未使用的耕地退還相關(guān)村委會(huì )，對未批先建濕地公園內文旅項目用地，不符合規劃的依法強制拆除。
再如，記者調查了解到，北方某市收到國家自然資源督察機構反映的挖田造湖問(wèn)題后，立即采取整改措施?！皩λδ墀B加人造景觀(guān)項目，糾正違規疊加部分。對單純挖田造湖項目，立即停止并糾正。對單純水利工程、種植養殖項目建設符合要求的，要求盡快完善審批手續?！痹撌兴钟嘘P(guān)負責人說(shuō)。
如何更加有力地遏制占用耕地、挖湖造景？有專(zhuān)家表示，應落實(shí)國辦《關(guān)于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》要求，結合全國國土調查開(kāi)展摸底工作，對問(wèn)題突出的地方加大督察問(wèn)責力度。自然資源部咨詢(xún)研究中心咨詢(xún)委員張璞建議，自然資源部門(mén)認真履行耕地保護督察職責，定期巡查執法，加大土地執法查處力度，組織實(shí)施耕地保護責任目標考核?！巴谔镌旌斠虻刂埔?，有的地方基于防洪排蓄需要，但必須警惕形象工程、面子工程?！?/span>
“自然資源是生活之基、生產(chǎn)之要、生態(tài)之本?！敝袊缈圃荷鷳B(tài)文明研究所資源與環(huán)境經(jīng)濟研究室主任婁偉表示，要在嚴守耕地紅線(xiàn)、生態(tài)紅線(xiàn)和城市邊界線(xiàn)的基礎上，實(shí)現經(jīng)濟和生態(tài)建設有機統一、充分協(xié)調。
程曉陶認為，一些地方為了減少城市內澇、改善生態(tài)環(huán)境而治理湖河、濕地，初衷是好的，但應當結合具體實(shí)際。是恢復、修復還是改良，要規范立項和審批程序，組織專(zhuān)家科學(xué)論證，從耕地和水資源保護大局出發(fā)?！皩τ诖_需占用耕地的，應符合國土空間規劃依法建設?！?/span>
湖南讀者譚鐵安認為，相關(guān)部門(mén)應落實(shí)最嚴格的耕地保護制度，對挖湖造景等耕地“非農化”問(wèn)題，及時(shí)發(fā)現、及時(shí)制止、及時(shí)處理。充分發(fā)揮領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計作用，強化對耕地保護責任履行情況的審計制度。